Bu yazı, “Ferhat Uslu, Türkiye’de Hükûmet Sistemi Tartışmaları ve Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminde Yasama ve Yürütme Organları Arasındaki İlişkiler, Yenilenmiş ve Güncellenmiş 6. Baskı, Yetkin Yayınevi, Ankara, 22/05/2025, ISBN: 978-605-05-2232-7, Sayfa Sayısı: 1.538.” Künye bilgili kitaptan alıntılanmıştır. Atıf yapılacaksa anılan kaynağa atıf yapılması daha uygun olur.
Yeni Anayasa Çalışmaları Kapsamında Denge ve Denetim Mekanizması Olarak Kamu Siyasalarının Belirlenmesinde Halk Oylaması Usulünün Benimsenmesi
Yasama organı üyelerinin aldığı kararların, halkın özgür iradesiyle katıldığı seçimlerde oylanması anlamındaki halk oylaması[1] ya da referandum kurumuna, “Parlamentonun Egemenliği” ilkesinin değişen ölçülerdeki etkisiyle 1921 TEK ve 1924 TEK’te yer verilmemiştir[2]. Anılan kurum hukukumuzda ilk kez 1961 Anayasası’nda düzenlenmiş (md. 157) ve 1982 Anayasası’nda da halk oylaması kurumu bulunmaktadır (md. 175). Halk oylamasına sunulan ilk Anayasamız 1961 Anayasası’dır. 1982 Anayasası da halkoyuna sunulmuş ve ilk oylamada kabul edilmiştir.
Ne var ki, gerek 1961 Anayasası’nda gerekse de 1982 Anayasası’nda sadece Anayasa ve Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunlar için halk oylaması kabul edilmiş; bunun dışındaki konularla ilgili halk oylaması düzenlenmemiştir[3]. 1982 Anayasası döneminde 19 Anayasa değişikliği yapılmış olmakla birlikte bu değişikliklerden sadece 5’i halkoyuna sunulmuştur[4], [5]. Dolayısıyla belirli bir konuyla ilgili seçmenin doğrudan görüşlerini yansıtması bakımından demokratik ilkelerle son derece uyumlu ve önemli bir araç olan halk oylaması uygulamasına hukukumuzda oldukça sınırlı olarak başvurulması esası kabul edilmiştir. Ancak ülkemizde halk oylaması kurumunun yaygınlaştırılmasının ve kamu siyasalarının belirlenmesinde halk oylamasına başvurulmasının, TBMM ve Cumhurbaşkanı’nın dengelenmesi ve denetlenmesinde, dolayısıyla da demokratik devlet ve hukuk devleti ilkelerinin gerçekleştirilmesinde işlevsel olacağı değerlendirilmektedir. Bu bağlamda “halkın vetosu”, “halkın kanun teklifi”, “halkın geri çağırma yetkisi” kurumlarının kabul edilmesiyle e-demokrasi uygulamalarının yaygınlaştırılması konuyla ilgili işlevsel roller oynayacaktır.
Diğer taraftan, yukarıda da ifade edildiği gibi hukukumuzda sıradan ya da olağan kanunların halk oylamasına sunulması esası benimsenmemiştir. Ne var ki özellikle “İklim Kanunu (teklifi)” gibi, ülke nüfusunun tamamını ilgilendiren, insanların yaşam tarzlarında köklü değişikliklere ve kısıtlamalara neden olabilecek ve ağır insan hakları ihlallerine yol açabilecek nitelikteki kanunlar için halk oylamasının bir zorunluluk olarak kabul edilmesi gerektiği değerlendirilmektedir.
Söz gelimi bilindiği gibi, 2019/2021 yıllarında etkili olan ve Covid 19 adlı virüsten kaynaklanan “tehlikeli salgın hastalık iddiası” bütün dünyayı olumsuz yönde etkilemiş ve iddia edilen salgın süresince alınan sözde önlemler ağır insan hakları ihlallerine neden olmuştur. Anılan sözde salgın ve Paris İklim Anlaşması sonrası oluşan siyasi havada Türkiye’de İklim Kanunu kabul edilmesi için çeşitli teşvikler söz konusu olmuştur.[6] Büyük ihtimalle kamuoyu tepkisinden kaçınmak için uzun süre içeriği gizlenen İklim Kanunu Teklifi, 20/02/2025 tarihinde TBMM Başkanlığı’na verilmiştir. Teklifin Genel Kurul’da görüşülmesinden önceki safhasında Çevre Komisyonu esas komisyon; Adalet Komisyonu, Plan ve Bütçe Komisyonu ile Sanayi, Ticaret, Enerji, Tabii Kaynaklar, Bilgi ve Teknoloji Komisyonu adlı 3 komisyon tali komisyon olarak belirlenmesine rağmen, tali komisyonların hiçbirisi raporlarını vermemişlerdir.[7] Çevre Komisyonu’na 21/02/2025 tarihinde giriş yapan İklim Kanunu Teklifi hızlı bir şekilde görüşülerek 26/02/2025 tarihinde kabul edilmiştir.
Henüz taslak aşamasında İklim Kanunu’nun amacı şöyle ifade edilmişti: “…küresel ortalama sıcaklık artış limitinin sanayi öncesi döneme göre 2°C altında tutmak; ilave olarak ise bu artışın 1,5°C’nin altında sınırlandırılmasına katkı sağlamak, sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda mevcut ve gelecek nesillerin iklim değişikliğinin olumsuz etkilerinden korunmasını temin etmek amacıyla sera gazı emisyonlarının kademeli olarak azaltılması ve iklim değişikliğine uyum için gerekli yasal ve kurumsal çerçeveyi oluşturmak; ilgili teknik ve finansal gereksinimleri belirlemek; çevresel, sosyal ve ekonomik faydaları gözeterek ve yenilenebilir enerji kaynaklarının kullanımını, enerji verimliliğini, yenilenebilir enerji yatırımlarını teşvik ederek, bilimsel bilgi temeline dayalı olarak düşük karbonlu ekonomiye geçiş ve ülke çapındaki sera gazı azaltım hedeflerinin gerçekleştirilmesi ve iklim değişikliğine dirençliliğin ve uyumun sağlanması için gerekli usul ve esasları belirlemektir.[8]”
İklim Kanunu Teklifi genel gerekçesinde de yukarıdaki ifadelere paralel ifadeler kullanılmıştır. Anılan genel gerekçeye göre[9], “İklim değişikliği küresel bir tehdit olarak tüm dünyada ve ülkemizde artarak etkisini göstermektedir. Bu durum, ülkelerin alışkanlıklarını ve önceliklerini ekonomik, sosyal ve hukuksal açıdan değiştirmektedir. Yeni kavramlar ve yeni anlayışlarla iklim değişikliği yeni bir boyut kazanmaktadır.
Ülkemiz; Akdeniz havzasında yer alması, coğrafi konumu ve gelişmekte olan ülke seviyesi nedenleriyle iklim değişikliğinden en çok etkilenecek ülkeler arasında yer almaktadır. Bu sebeple düşük karbon ekonomisine geçiş, sera gazı emisyonlarına sebep olan tüm sektörlerde yeşil dönüşümün sağlanması ile iklim değişikliğiyle mücadele ve uyum kapasitesinin artırılması önem arz etmektedir. Kuraklık, afet, gıda güvenliği, olağanüstü hava olayları gibi etkilerin giderek artarak varoluşsal tehdit oluşturması iklim değişikliğiyle mücadele noktasında geç kalınmamasını gerekli kılmaktadır.
İklim değişikliğinin neden olduğu afetlerin önlenmesi, bu alandaki iş birliklerinin güçlendirilmesi, kayıp ve zararların giderilmesi ve bunların iklim değişikliğinin neden olduğu adaletsizliği ortadan kaldıracak şekilde gerçekleştirilmesi yapılan mücadelenin somut adımları olmaktadır.
İklim değişikliğinin de etkisiyle değişen ve dönüşen dünyada, bu dönüşümün aynı zamanda fırsatlar sunduğu ve bazı sektörlerde olumlu etkiler yaratabileceği gerçeği de göz ardı edilmemelidir.
Ülkemiz, BM İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesine (BMİDÇS) 2004 yılında ve Paris Anlaşmasına da 2021 yılında taraf olmuştur. Bu gelişmeler kapsamında ülkemizin 2053 Net Sıfır Emisyon Hedefi de ortaya konularak; küresel iklim değişikliği ve ozon tabakasının incelmesi ile ilgili tedbirlerin alınmasına ve yeşil kalkınmaya yönelik plan, politika ve stratejilerin belirlenmesine ilişkin ulusal ve uluslararası çalışmaları yapmak, gerekli müzakereleri gerçekleştirmek ve diğer kurum ve kuruluşlarla koordinasyonu sağlamak üzere Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına bağlı İklim Değişikliği Başkanlığı kurulmuştur. Başkanlığın kurulması akabinde mücadeleye ilişkin somut hedeflerin yer aldığı Ulusal Katkı Beyanı, iklim değişikliği azaltım stratejisi ve eylem planı, iklim değişikliği uyum stratejisi ve eylem planı ile uzun dönemli iklim stratejisi hazırlanarak uygulamalar yapılmıştır. Ancak bu eylemlerin izlenmesi, toplum tarafından benimsenmesi ve uygulamaların iyileştirilmesi, uluslararası sözleşmelerin iç hukukumuza aktarımı ve en önemlisi iklim değişikliği ile mücadelenin bir an önce yasal zemine oturtulması amacıyla İklim Kanununa ihtiyaç duyulmaktadır.”
Diğer taraftan bilindiği gibi 05/11/2024 tarihinde gerçekleştirilen ABD Başkanlık seçimlerini Cumhuriyetçilerin adayı olan Donald John Trump kazanmıştır. “Karbon Ayak İzi”, “Küresel Isınma”, “İklim Değişikliği”, “İklim Krizi” vb. bilimsellikten uzak ve her biri belirli ideolojilere hizmet eden kavramları Başkanlık seçimi çalışmaları sırasında yaptığı konuşmalarda sık sık eleştiren Donald John Trump ve siyasalarının başarılı olması halinde İklim Kanunu Teklifi’nin kanunlaşma sürecinin tamamlanamayacağı değerlendirilmektedir.[10] Zira ABD’nin desteğini alamayan hiçbir küresel politikanın başarılı olması mümkün görünmemektedir. Nitekim 08/04/2025 tarihinde TBMM Genel Kurulu’nda görüşülmeye başlananın anılan teklif, son oylama aşamasına gelinmesine rağmen 15/04/2025 tarihinde aniden Çevre Komisyonu’na geri çekilmiştir.[11] İklim Kanunu Teklifi’nin Genel Kurul’dan Çevre Komisyonu’na çekilmesinde, iç dinamiklerden daha çok, anılan kanun teklifini teşvik eden küresel politikaların ABD tarafından hiç yada yeterince desteklenmemesinin etkili olduğu değerlendirilmektedir.
Dolayısıyla 14/05/2023 tarihli MGS ile 14/05/2023 ve 28/05/2023 tarihli Cumhurbaşkanı seçimleri öncesi başlayan ve hâlihazırda da yoğunluklu olarak sürdürülen yeni Anayasa tartışmaları bağlamında belirli nitelikleri haiz sıradan ya da olağan kanunlar için de halk oylaması usulünün benimsenmesi, düşünülmesi gereken önemli konulardan birisini oluşturmaktadır. Ayrıca bu tür ülke nüfusunun tamamını ya da büyük bir kısmını ilgilendiren, mevcut düzende köklü değişiklikler yapma ve ağır insan hakları ihlallerine neden olma potansiyeli taşıyan kanunların, TBMM Genel Kurulu’nda beşte üç ya da üçte iki gibi nitelikli çoğunluklarla kabul edilmesi esası da benimsenebilir. Bilindiği gibi anılan nitelikli çoğunluklar, hâlihazırda Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunlar için aranan karar yeter sayılarıdır (Any. md. 175).
[1] Keskinsoy, Anayasa ve Türk Anayasa Hukuku, s. 106.
[2] 1876 KE’de de halk oylaması kurumu düzenlenmemiştir.
[3] 03/07/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu md. 4’te belediyelerin kuruluşuna; md. 8’de belde, köy veya bunların bazı kısımlarının bir başka beldeye katılmalarına ilişkin konularda halk oylaması yapılacağı düzenlenmiştir. Yüksek Seçim Kurulu’nun 10/12/2020 tarihli ve 628 Sayılı Kararı ve Eki 5393 Sayılı Kanuna Göre Yapılacak Halkoylamasında Seçmenlerin Oylarına Başvurma Usul ve Esaslarına İlişkin Örnek: 147 Sayılı Genelge için bk. RG. T. 22/12/2020, S. 31342; 5393 sayılı Kanun için bk. RG. T. 13/07/2005, S. 25874.
[4] Halkoylaması tarihleri şöyledir: 06/09/1987, 25/09/1988, 21/10/2007, 12/09/2010 ve 16/04/2017.
[5] 1982 Anayasası döneminde TBMM tarafından kabul edilen “Anayasa değişikliğine ilişkin kanun” sayısı 23’tür. Bu 23 kanundan;
- 3467 sayılı Kanun, halk oylaması sonucu reddedildiğinden,
- 5735 sayılı Kanun, anılan Kanun’un tamamı AYM tarafından iptal edildiğinden,
- 4841 ve 4960 sayılı Kanunlar, Cumhurbaşkanı tarafından bir daha görüşülmek üzere TBMM’ye geri gönderilmesine rağmen, TBMM tarafından gerekli işlemler yapılmadığından,
yürürlüğe girmemişlerdir.
5735 sayılı Kanun’un iptal kararı için bk. AYM, T. 05/06/2008, E. 2008/16 ve K. 2008/116, RG. T. 22/10/2008, S. 27032.
[6] “Paris Anlaşması, 2020 sonrası iklim değişikliği rejiminin çerçevesini oluşturan Paris Anlaşması, 2015 yılında Paris’te düzenlenen BMİDÇS 21. Taraflar Konferansı’nda kabul edilmiştir. COP 21’de, 2020 sonrası için ilk kez küresel ölçekte bütün ülkeler sera gazı emisyon azaltımı taahhüdünde bulunmuşlardır. Anlaşma, 5 Ekim 2016 itibariyle, küresel sera gazı emisyonlarının %55’ini oluşturan en az 55 tarafın anlaşmayı onaylaması koşulunun karşılanması sonucunda, 4 Kasım 2016 itibariyle yürürlüğe girmiştir. Paris Anlaşması, kabulünün üzerinden 1 yıl geçmeden yürürlüğe giren ilk küresel anlaşmadır.
Anlaşma, insan kaynaklı sera gazı emisyonlarının neden olduğu küresel sıcaklık artışını uzun vadede, sanayileşme öncesi döneme kıyasla 2 santigrat derecenin altıyla sınırlamayı hedeflemekte; bu konuda 1,5 santigrat dereceyi yakalamanın önemine dikkat çekmektedir. Ayrıca, Paris Anlaşmasıyla ülkelerin iklim değişikliğiyle mücadeleye “ortak fakat farklılaştırılmış sorumluluklar ve göreceli kabiliyetler” ilkesi çerçevesinde katkıda bulunmaları hususu teyit edilmiştir.
Paris Anlaşması’nın, BMİDÇS ile karşılaştırıldığında en belirgin özelliği, tüm ülkelerin katkılarına dayanacak bir sistem öngörülmüş olmasıdır. Anlaşma, iklim değişikliğiyle mücadelede gelişmiş/gelişmekte olan ülke sınıflandırmasına ve tüm ülkelerin “ortak fakat farklılaştırılmış sorumluluklar ve göreceli kabiliyetler” ilkesi tahtında sorumluluk üstlenmesi anlayışına dayandırılmıştır. Gelişmiş/gelişmekte olan ülke sınıflandırmasının yapılabilmesi için bir kıstas belirlenmemiş; herhangi bir farklılaştırmaya da gidilmemiştir.
İklim değişikliği ile mücadele bağlamında Anlaşma, ulusal katkılar, azaltım, uyum, kayıp/zarar, finansman, teknoloji geliştirme ve transferi, kapasite geliştirme, şeffaflık, durum değerlendirmesi konularına ilişkin uygulama usulleri belirlenmek üzere bir çerçeve oluşturmuştur.
Anlaşma, iklim değişikliğinin olumsuz etkilerine maruz kalan ülkelerin uyum ve direnç kabiliyetlerinin artırılması ile sera gazı emisyon azaltım kapasitelerinin yükseltilmesi amacıyla öncelikle gelişmiş ülkelerin, En Az gelişmiş Ülkeler ve Küçük Ada Devletleri başta olmak üzere, ihtiyacı olan gelişmekte olan ülkelere finansman, teknoloji transferi ve kapasite geliştirme imkanları sağlamalarını öngörmektedir.
Emisyon azaltımı hususunda Anlaşma, gelişmiş ülkelerin mutlak emisyon azaltımı hedeflerini sürdürmeleri; gelişmekte olan ülkelerin ise emisyon azaltımı hedeflerini yükselterek farklı ulusal koşulları uyarınca, zaman içinde tüm ekonomiyi kapsayacak yeni, artırılmış hedefler benimsemelerini telkin etmektedir.
Bu hedeflerin uygulamaya konulması bağlamında ülkelerin iklim değişikliğiyle mücadele hedeflerini içeren Ulusal Katkı Beyanları (Nationally Determined Contributions-NDCs), Anlaşma’nın önemli sacayaklarından birini oluşturmaktadır. Ülkemiz, 20 Eylül 2015 tarihinde, 2030 yılı itibariyle gerçekleşmesi öngörülen “Niyet Edilen Ulusal Katkı” beyanını %21’e varan artıştan azaltım olarak açıklamıştır. (2015 yılında Paris Anlaşmasına henüz taraf olmadığımız için anılan beyan ‘Niyet Edilen’ olarak adlandırılmaktadır.)
Ülkemiz, Paris Anlaşması’nı, 22 Nisan 2016 tarihinde, New York’ta düzenlenen Yüksek Düzeyli İmza Töreni’nde 175 ülke temsilcisiyle birlikte imzalamış ve Ulusal Beyanımızda Anlaşma’yı gelişmekte olan bir ülke olarak imzaladığımız vurgulanmıştır.
Paris Anlaşması 7 Ekim 2021 tarihinde Cumhurbaşkanı Kararı ile onaylanmış olup, iç hukuk onay süreci tamamlanmıştır. Anlaşma onay belgesi, ulusal beyanımızla birlikte, 11 Ekim 2021 tarihinde BM Sekretaryası’na tevdi edilmiştir.
Ayrıca, Sayın Cumhurbaşkanımız tarafından ülkemizin 2053 yılı için net sıfır emisyon hedefi ilan edilmiştir.
Paris Anlaşması’nın nasıl uygulanacağına dair hususları içeren Paris Anlaşması Çalışma Programı (Kural Kitabı) 31 Ekim-13 Kasım 2021 tarihlerinde Birleşik Krallık’ın (BK) ev sahipliğinde, Glasgow’da düzenlenen 26.Taraflar Konferansında (COP 26) tamamlanmıştır.
Başka bir deyişle, 2020 sonrası iklim rejimini düzenleyen Paris Anlaşması’na işlevsellik kazandırılmıştır.
BMİDÇS 27. Taraflar Konferansı, 6-18 Kasım 2022 tarihlerinde Mısır’ın Şarm El-Şeyh şehrinde düzenlenmiştir. COP 27 kapsamında Kayıp-Zarar Mekanizması, iklim değişikliğine uyum finansmanı gibi önemli konularda kararlar alınmıştır.
COP 27 kapsamında 15-16 Kasım 2022 tertiplenen Bakanlar Oturumunda Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanı Sayın Murat Kurum, daha önce ilan ettiğimiz 2030 yılına kadar %21’e varan artıştan azaltım hedefimizi (NDC) güncelleyerek, %41’e yükselttiğimizi, böylelikle, 2030 yılı için yaklaşık 500 milyon ton emisyon azaltımı yapacağımızı açıklamıştır.
COP 28, 30 Kasım – 13 Aralık 2023 tarihlerinde Birleşik Arap Emirlikleri’nin ev sahipliğinde düzenlenmiştir. Beklentilerin çok yüksek olduğu ve ilk Küresel Durum Değerlendirmesinin (Global Stocktake-GST) yapıldığı COP28’in sonuçları, küresel camia tarafından memnuniyet verici olarak yorumlanmıştır. COP28, fosil yakıtlardan uzaklaşma (“transitioning away from fossil fuels”) konusunda tarihi bir anlaşma ile sonuçlanmıştır. Mısır’ın ev sahipliğindeki COP27’de kurulması kabul edilen Kayıp ve Zarar Fonu COP28’de operasyonel hale getirilmiş, iklim değişikliğine uyum konusunda ise Küresel Hedefler belirlenmiştir.
COP29 2024 yılında Azerbaycan’ın, COP30 ise 2025 yılında Brezilya’nın ev sahipliğinde düzenlenecektir.” T.C. Dışişleri Bakanlığı, Paris Anlaşması, (Çevrimiçi) https://www.mfa.gov.tr/paris-anlasmasi.tr.mfa, 18/-04/2025.
[7] TBMM, İklim Kanunu Teklifi Komisyon Bilgileri, (Çevrimiçi) https://tbmm.gov.tr/Yasama/KanunTeklifi/a0d0d465-837b-41f0-bd57-0195237fad31, 18/04/2025.
[8] Karbon Piyasalarına Hazırlık Ortaklığı Türkiye (PMR), Taslak İklim Kanunu, (Çevrimiçi) https://pmrturkiye.csb.gov.tr/wp-content/uploads/2020/12/Taslak -Iklim-Kanunu-1.pdf, 01/09/2023.
[9] TBMM, İstanbul Milletvekili Mustafa Demir ve Bursa Milletvekili Emel Gözükara Durmaz ile 95 Milletvekilinin İklim Kanunu Teklifi (2/2927) ve Çevre Komisyonu Raporu, SS. 198, D. 28, YY. 3, s. 7 ve 8, (Çevrimiçi) https://cdn.tbmm.gov.tr/KKBSPublicFile/D28/Y3/T2/Dosya KomisyonRaporunuVerdi/d929e28a-eafd-472b-a1a7-21fc0232ac33.pdf, 18/04/2025.
[10] Aynı yöndeki değerlendirmeye kitabın önceki baskısında da yer verilmişti. Bk. Ferhat Uslu, Türkiye’de Hükûmet Sistemi Tartışmaları ve Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminde Yasama ve Yürütme Organları Arasındaki İlişkiler, Güncellenmiş ve Gözden Geçirilmiş 5. Baskı, Filiz Kitabevi, İstanbul, Ocak 2025, s. 1011.
[11] TBMM, Stenograflar Tarafından Deşifre Edilmiş, Uzman İncelemesinden Geçmemiş Genel Kurul Tutanakları, D. 28, YY. 3, B. 76, ss. 1-59, (Çevrimiçi) https://www.tbmm.gov.tr/Tutanaklar/Tutanak?Id=ba44 a8a 4-507a-4f3e-9e04-01963970fd86, 18/04/2025.