Bilindiği gibi özellikle 2014 yılının ikinci yarısından itibaren Cumhurbaşkanının Bakanlar Kuruluna başkanlık etmesi tartışmaları gündemi oldukça meşgul etmiştir. Esasında daha önceki dönemlerde buna benzer tartışmalar gündeme gelmemişti. Ancak özellikle 31/05/2007 tarih ve 5678 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun md. 5 ile Cumhurbaşkanının TBMM tarafından seçilmesi sisteminden vazgeçilerek genel oyla yapılacak seçimlerle doğrudan seçmen tarafından seçilmesi esası getirilmesinden sonra başlayan tartışmalar, 10/08/2014 tarihinde yapılan Cumhurbaşkanlığı seçimi ile 12. Cumhurbaşkanı seçilen Recep Tayyip Erdoğan’ın seçim öncesi ve sonrası söylemleriyle artarak devam etmiştir.
Anılan Anayasa değişikliği ile Cumhurbaşkanının doğrudan seçmen tarafından seçilmesi esası getirilmiştir. Buna göre, genel oyla yapılacak seçimde, geçerli oyların salt çoğunluğunu alan aday Cumhurbaşkanı seçilmiş olur. İlk oylamada bu çoğunluk sağlanamazsa, bu oylamayı izleyen 2. pazar günü 2. oylama yapılır. Bu oylamaya, ilk oylamada en çok oy almış bulunan 2 aday katılır ve geçerli oyların çoğunluğunu alan aday Cumhurbaşkanı seçilmiş olur. 2. oylamaya katılmaya hak kazanan adaylardan birinin ölümü veya seçilme yeterliğini kaybetmesi halinde; 2. oylama, boşalan adaylığın 1.oylamadaki sıraya göre ikame edilmesi suretiyle yapılır. 2. oylamaya tek adayın kalması halinde, bu oylama halkoylaması şeklinde yapılır ve geçerli oyların çoğunluğunu alan aday Cumhurbaşkanı seçilir.
Esasında Cumhurbaşkanının Anayasanın açıkça belirttiği durumlar dışında sürekli ya da sık aralıklarla Bakanlar Kuruluna başkanlık etmesi meselesi yukarıda sözü edilen Cumhurbaşkanının seçim usulüyle ilgili olduğu kadar hükûmet sistemi ile de yakında ilgilidir. Bundan dolayı CHS’ye geçilmeden ya da 09/07/2018 tarihinden önceki hükûmet sistemi üzerinde de kısaca durulmaya çalışılacaktır.
Bilindiği gibi 1876 Kânûn-i Esâsî’de 22/08/1909’da yapılan Anayasa değişiklikleriyle benimsenen hükûmet sistemi bir yana bırakılırsa ülkemizde Cumhuriyet döneminde ilk kez 1961 Anayasası ile PHS’ye geçilmiştir. 1982 Anayasası’nın ilk hali de, yasama ile yürütme organları arasındaki ilişkileri büyük ölçüde PHS’ye uygun olarak düzenlemiştir. PHS’de Devlet Başkanının iki niteliğinden söz edilebilir.[1] Bunlardan birincisi yürütme organının başı olma; diğeri ise devletin başı olma nitelikleridir. Ayrıca bir devlette uygulanan hükûmet sisteminin niteliği konusundaki tartışmalarda yasama ve yürütme organları arasındaki ilişkiler kadar, Devlet Başkanının seçimi, görevi, yetkileri, sorumluluk-sorumsuzluk hali vs. de belirleyici olabilmektedir. 1982 Anayasası bir taraftan yasama ve yürütme organları arasındaki ilişkileri PHS’ye uygun olarak düzenlerken, diğer taraftan da Cumhurbaşkanının konumu, görev ve yetkilerini anılan hükûmet sistemiyle bağdaşmayacak şekilde düzenlemiştir. Esasında ülkemizdeki hükûmet sistemiyle ilgili tartışmalar, büyük ölçüde bu düzenlemelerden kaynaklanmaktadır.
Gerçekten de PHS’de “sembolik yetkili” olması gereken Cumhurbaşkanı, 1982 Anayasası’nda PHS ile bağdaşmayacak ölçüde görev ve yetkilerle teçhiz ve tahkim edilmiştir. 1982 Anayasası’nın 21/01/2017 tarih ve 6771 sayılı Kanun’la değiştirilmeden önceki md. 101’e göre, “Cumhurbaşkanı seçilenin, varsa partisi ile ilişiği kesilir ve TBMM üyeliği sona erer.” Any. md. 103’e göre, “Cumhurbaşkanı, görevine başlarken TBMM önünde aşağıdaki şekilde andiçer:
“Cumhurbaşkanı sıfatıyla, Devletin varlığı ve bağımsızlığını, vatanın ve milletin bölünmez bütünlüğünü, milletin kayıtsız ve şartsız egemenliğini koruyacağıma, Anayasaya, hukukun üstünlüğüne, demokrasiye, Atatürk ilke ve inkılâplarına ve lâik Cumhuriyet ilkesine bağlı kalacağıma, milletin huzur ve refahı, millî dayanışma ve adalet anlayışı içinde herkesin insan haklarından ve temel hürriyetlerinden yararlanması ülküsünden ayrılmayacağıma, Türkiye Cumhuriyetinin şan ve şerefini korumak, yüceltmek ve üzerime aldığım görevi tarafsızlıkla yerine getirmek için bütün gücümle çalışacağıma Büyük Türk Milleti ve tarih huzurunda, namusum ve şerefim üzerine andiçerim.”” Kuşkusuz bu düzenlemeler Cumhurbaşkanının devletin başı sıfatıyla tarafsızlığını sağlamaya yöneliktir.
Yine 21/01/2017 tarih ve 6771 sayılı Kanun’la değiştirilmeden önceki Any. md. 105’e göre, “Cumhurbaşkanının, Anayasa ve diğer kanunlarda Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki bütün kararları, Başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanır; bu kararlardan Başbakan ve ilgili bakan sorumludur (Karşı İmza Kuralı). Cumhurbaşkanının re’sen (kendiliğinden) imzaladığı kararlar ve emirler aleyhine Anayasa Mahkemesi dahil, yargı mercilerine başvurulamaz. Cumhurbaşkanı, vatana ihanetten dolayı, Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının en az üçte birinin teklifi üzerine, üye tamsayısının en az dörtte üçünün vereceği kararla suçlandırılır.” Dolayısıyla PHS’nin ülkemiz uygulamasında Cumhurbaşkanının siyasi sorumluluğu bulunmadığından, bu sorumluluğa gidilerek herhangi bir kişi, kurum ya da organ tarafından görevden alınması mekanizması da düzenlenmemiştir. Cumhurbaşkanının, vatana ihanetten dolayı, TBMM üye tamsayısının en az üçte birinin teklifi üzerine, üye tamsayısının en az dörtte üçünün vereceği kararla suçlandırılması meselesi daha çok cezai sorumlulukla ilgili bir konudur. Kuşkusuz anılan suçlandırma yapıldığı taktirde yargılanıp kesin hükümle mahkûm olmasa bile Cumhurbaşkanının görevde kalamayacağı kabul edilmektedir. Görüldüğü üzere Anayasa Cumhurbaşkanlığı makamını tarafsız ve sorumsuz olarak düzenlemiştir. Tarafsız ve sorumsuz olması gereken bir makamın da yetkisiz olması gerekirdi. Ne var ki, Anayasa tersi yönde düzenlemeler içermektedir.
21/01/2017 tarih ve 6771 sayılı Kanun’la değiştirilmeden önceki Any. md. 104’e göre, Cumhurbaşkanı Devletin başıdır. Bu sıfatla Türkiye Cumhuriyetinin ve Türk Milletinin birliğini temsil eder; Anayasanın uygulanmasını, Devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını gözetir. Bu amaçlarla Anayasanın ilgili maddelerinde gösterilen şartlara uyarak yapacağı görev ve kullanacağı yetkiler şunlardır:
a) Yasama ile ilgili olanlar:
– Gerekli gördüğü takdirde, yasama yılının ilk günü Türkiye Büyük Millet Meclisinde açılış konuşmasını yapmak,
– Türkiye Büyük Millet Meclisini gerektiğinde toplantıya çağırmak,
– Kanunları yayımlamak,
– Kanunları tekrar görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri göndermek,
– Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunları gerekli gördüğü takdirde halkoyuna sunmak,
– Kanunların, kanun hükmündeki kararnamelerin, Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün, tümünün veya belirli hükümlerinin Anayasaya şekil veya esas bakımından aykırı oldukları gerekçesi ile Anayasa Mahkemesinde iptal davası açmak,
– Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimlerinin yenilenmesine karar vermek.
b) Yürütme alanına ilişkin olanlar:
– Başbakanı atamak ve istifasını kabul etmek,
– Başbakanın teklifi üzerine bakanları atamak ve görevlerine son vermek,
– Gerekli gördüğü hallerde Bakanlar Kuruluna başkanlık etmek veya Bakanlar Kurulunu başkanlığı altında toplantıya çağırmak,
– Yabancı devletlere Türk Devletinin temsilcilerini göndermek,
– Türkiye Cumhuriyetine gönderilecek yabancı devlet temsilcilerini kabul etmek,
– Milletlerarası andlaşmaları onaylamak ve yayımlamak,
– Türkiye Büyük Millet Meclisi adına Türk Silahlı Kuvvetlerinin Başkomutanlığını temsil etmek,
– Türk Silahlı Kuvvetlerinin kullanılmasına karar vermek,
– Genelkurmay Başkanını atamak,
– Millî Güvenlik Kurulunu toplantıya çağırmak,
– Millî Güvenlik Kuruluna Başkanlık etmek,
– Başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu kararıyla sıkıyönetim veya olağanüstü hal ilân etmek ve kanun hükmünde kararname çıkarmak,
– Kararnameleri imzalamak,
– Sürekli hastalık, sakatlık ve kocama sebebi ile belirli kişilerin cezalarını hafifletmek veya kaldırmak,
– Devlet Denetleme Kurulunun üyelerini ve Başkanını atamak,
– Devlet Denetleme Kuruluna inceleme, araştırma ve denetleme yaptırtmak,
– Yükseköğretim Kurulu üyelerini seçmek,
– Üniversite rektörlerini seçmek.
c) Yargı ile ilgili olanlar: Anayasa Mahkemesi üyelerini, Danıştay üyelerinin dörtte birini, Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı ve Yargıtay Cumhuriyet Başsavcıvekilini, Askerî Yargıtay üyelerini, Askerî Yüksek İdare Mahkemesi üyelerini, Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu üyelerini seçmek. Cumhurbaşkanı, ayrıca Anayasada ve kanunlarda verilen seçme ve atama görevleri ile diğer görevleri yerine getirir ve yetkileri kullanır.
Görüldüğü üzere Anayasanın Cumhurbaşkanının görevleri ve yetkileriyle ilgili düzenlemeleri, onun tarafsızlığı ve sorumsuzluğu ile son derece orantısızdır. Bu kadar fazla sayıda ve çeşitte görev ve yetki verilen bir makamın siyaseten sorumlu olması gerekeceği gibi tarafsız olması da mümkün değildir. Diğer taraftan yazının başında sözü edilen 31/05/2007 tarihli ve 5678 sayılı Kanun’la yapılan Anayasa değişikliklerine bağlı olarak 10/08/2014 tarihinde yapılan Cumhurbaşkanlığı seçimlerinden sonra PHS terk edilerek fiili olarak BHS’ye geçildiği tartışmaları da zaman zaman yapılmaktadır. Özellikle anılan seçim ve Cumhurbaşkanının anayasada düzenlenmiş görev ve yetkileri birlikte değerlendirildiğinde, Cumhurbaşkanının sistemin en önemli unsuru olduğu kolaylıkla gözlemlenebilecektir.
Diğer taraftan Cumhurbaşkanının seçim sürecinde seçmen kitlesine verdiği sözleri tutmak için yürütmenin diğer kanadı olan bakanlar kurulunu denetlemesi ve yönlendirmesi sonraki dönemde de Cumhurbaşkanlığına aday olabilmesi nedeniyle onun için hayati öneme sahiptir. Ayrıca Anayasanın Cumhurbaşkanına gerekli gördüğü hallerde Bakanlar Kuruluna başkanlık etmek veya Bakanlar Kurulunu başkanlığı altında toplantıya çağırmak gibi çok önemli bir yetki ve görev vermiş olması da tartışmasızdır. Hiçbir devlet organının Anayasada kendisine verilen bir yetkiyi kullandığından dolayı sorumlu tutulamaması bir yana, bu yetki kullanımının Anayasaya aykırı olduğu kabul edilse bile bunun için herhangi bir yaptırım mekanizmasının düzenlenmemiş olması esasında bu konudaki tartışmaları anlamsız hale getirmektedir. O halde denilebilir ki, Cumhurbaşkanı istediği zaman ya da gerekli gördüğü hallerde Bakanlar Kuruluna başkanlık edebilecek veya Bakanlar Kurulunu başkanlığı altında toplantıya çağırabilecektir. Bunu önlemenin tek yolu Bakanlar Kurulu üyelerinin, Cumhurbaşkanının anılan yöndeki çağrı ve taleplerine direnmeleridir. Ne var ki, bu tutumun siyasi, sosyal ve ekonomik istikrarsızlıklara neden olması bir yana, bir devlet krizine yol açma ihtimali de bulunmaktadır…
Not: 21/01/2017 tarih ve 6771 sayılı Kanun’la yapılan Anayasa değişiklikleriyle yürütme organının yapısı ile yasama ve yürütme organları arasındaki ilişkilerde önemli farklılaşmalar olmuştur. Bu farklılaşmalardan en önemlisi, yürütme organının sadece Cumhurbaşkanından oluşacak şekilde yeniden düzenlenmesidir. Anayasa değişikliklerinin özellikle hükûmet sistemiyle ilgili olan hükümleri, 09/07/2018 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Dolayısıyla bu tarihten sonra ülkemizde yürütme organı sadece Cumhurbaşkanından oluşmaktadır. Anılan tarih itibariyle de Bakanlar Kurulu’nun yürütme organının temel/esas unsuru olma niteliğine da son verilmiştir. Böylece ülkemizde 09/07/2018 tarihi itibariyle BHS’nin bir türü olan “Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi”ne geçilmiştir.
Ayrıca 21/01/2017 tarihli ve 6771 sayılı Kanun’la yapılan Anayasa değişiklikleriyle:
- “Karşı imza kuralı” geçerliliğini yitirmiştir.
- Cumhurbaşkanının varsa üyesi-yöneticisi olduğu siyasi partiyle ilişiğini kesme zorunluluğu bulunmamaktadır. Bundan dolayı PHS dönemindeki anlamıyla Cumhurbaşkanının tarafsızlığından söz etmek mümkün değildir. 6771 sayılı Kanun’la yapılan Anayasa değişikliklerinden önce mevcut olan siyasi sorumsuzluğundan da söz edilemez.
- Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemler aleyhine yargı organlarına başvurulabilir. Söz gelimi Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin yargısal denetimi Anayasa Mahkemesi; Cumhurbaşkanlığı kararnameleri dışındaki düzenleyici işlemlerin (sözgelimi Cumhurbaşkanlığı yönetmelikleri) ve Cumhurbaşkanlığı kararlarının yargısal denetimi ilk derece mahkemesi sıfatıyla Danıştay tarafından yapılmaktadır.
- Seçimlerin yenilenmesine karar vermek suretiyle TBMM, Cumhurbaşkanının görevine son verebilir. Anılan yöndeki kararla birlikte TBMM’nin de görevi sona ermektedir.
- Cumhurbaşkanınnı cezai sorumluluğu yeni baştan düzenlenmişti. Anayasa md. 105’e göre, Cumhurbaşkanı hakkında, bir suç işlediği iddiasıyla TBMM üye tamsayısının salt çoğunluğunun (301 milletvekilinin) vereceği önergeyle soruşturma açılması istenebilir. TBMM, önergeyi en geç bir ay içinde görüşür ve üye tamsayısının beşte üçünün (360 milletvekilinin) gizli oyuyla soruşturma açılmasına karar verebilir. Soruşturma açılmasına karar verilmesi halinde, TBMM’deki siyasi partilerin, güçleri oranında komisyona verebilecekleri üye sayısının üç katı olarak gösterecekleri adaylar arasından her siyasi parti için ayrı ayrı ad çekme suretiyle kurulacak onbeş kişilik bir komisyon tarafından soruşturma yapılır (Soruşturma Komisyonu). Komisyon, soruşturma sonucunu belirten raporunu iki ay içinde TBMM Başkanlığına sunar. Soruşturmanın bu sürede bitirilememesi halinde, komisyona bir aylık yeni ve kesin bir süre verilir. Rapor Başkanlığa verildiği tarihten itibaren on gün içinde dağıtılır, dağıtımından itibaren on gün içinde TBMM Genel Kurulu’nda görüşülür. TBMM, üye tamsayısının üçte ikisinin (400 milletvekilinin) gizli oyuyla Yüce Divan’a (AYM’ye) sevk kararı alabilir. Yüce Divan (AYM) yargılaması üç ay içinde tamamlanır, bu sürede tamamlanamazsa bir defaya mahsus olmak üzere üç aylık ek süre verilir, yargılama bu sürede kesin olarak tamamlanır. Hakkında soruşturma açılmasına karar verilen Cumhurbaşkanı, seçim kararı alamaz. Yüce Divanda (AYM’de) seçilmeye engel bir suçtan mahkûm edilen Cumhurbaşkanının görevi sona erer. Cumhurbaşkanının görevde bulunduğu sürede işlediği iddia edilen suçlar için görevi bittikten sonra da bu düzenlemeler uygulanır.
- Diğer taraftan Cumhurbaşkanının görev ve yetkilerinde de farklılaşmalar olmuştur. Anayasada Cumhurbaşkanının görev ve yetkiler için, “yasamayla ilgili, yürütmeyle ilgili ve yargıyla ilgili görev ve yetkiler” şeklinde sınıflandırma yapılmasından vazgeçilmiştir.
Any. md. 104’ göre;
“Cumhurbaşkanı Devletin başıdır. Yürütme yetkisi Cumhurbaşkanına aittir.
Cumhurbaşkanı, Devlet başkanı sıfatıyla Türkiye Cumhuriyetini ve Türk Milletinin birliğini temsil eder; Anayasanın uygulanmasını, Devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını temin eder.
Gerekli gördüğü takdirde, yasama yılının ilk günü Türkiye Büyük Millet Meclisinde açılış konuşmasını yapar.
Ülkenin iç ve dış siyaseti hakkında Meclise mesaj verir.
Kanunları yayımlar.
Kanunları tekrar görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderir.
Kanunların, Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün tümünün veya belirli hükümlerinin Anayasaya şekil veya esas bakımından aykırı oldukları gerekçesiyle Anayasa Mahkemesinde iptal davası açar.
Cumhurbaşkanı yardımcıları ile bakanları atar ve görevlerine son verir.
Üst kademe kamu yöneticilerini atar, görevlerine son verir ve bunların atanmalarına ilişkin usul ve esasları Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenler.
Yabancı devletlere Türkiye Cumhuriyetinin temsilcilerini gönderir, Türkiye Cumhuriyetine gönderilecek yabancı devlet temsilcilerini kabul eder.
Milletlerarası andlaşmaları onaylar ve yayımlar.
Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunları gerekli gördüğü takdirde halkoyuna sunar.
Milli güvenlik politikalarını belirler ve gerekli tedbirleri alır.
Türkiye Büyük Millet Meclisi adına Türk Silahlı Kuvvetlerinin Başkomutanlığını temsil eder.
Türk Silahlı Kuvvetlerinin kullanılmasına karar verir.
Sürekli hastalık, sakatlık ve kocama sebebiyle kişilerin cezalarını hafifletir veya kaldırır.
Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir. Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez. Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir.
Cumhurbaşkanı, kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilir.
Kararnameler ve yönetmelikler, yayımdan sonraki bir tarih belirlenmemişse, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girer.
Cumhurbaşkanı, ayrıca Anayasada ve kanunlarda verilen seçme ve atama görevleri ile diğer görevleri yerine getirir ve yetkileri kullanır.”
Hükûmet sistemindeki bu farklılaşmalar gereği, “Cumhurbaşkanının bakanlar kuruluna başkanlık etmesi” meselesini tartışmak, tamamen anlamsız ve lüzumsuz hale gelmiştir.
[1] Cumhuriyet rejimlerinde Devlet Başkanı, genellikle Cumhurbaşkanı; monarşilerde ise Kral, Kraliçe, Sultan, Padişah, İmparator vb. olarak adlandırılır.