Son yıllarda epeyce tartışılan ve önümüzdeki dönemde de yeni anayasa arayışları bağlamında daha yoğunluklu tartışmaların konusu olacağı şimdiden belli olan “yeni hükûmet sistemi tartışmaları”, zannedildiğinden çok daha uzun süredir ülkemizde siyasetin ve kamuoyunun gündeminde yer almaktadır. Söz gelimi, Atatürk’ün “biz bize benziyoruz” sözünü duymayan yoktur. Ancak bu sözün, cumhuriyetin ilanından önceki hükûmet sistemi tartışmaları bağlamında söylendiğini bilen belki pek azdır.
Gerçekten de, Heyeti Vekilenin (Bakanlar Kurulu, Hükûmet) Salâhiyet ve Vazifesine Dair Encümeni Mahsusun Kanun Teklifi’nin TBMM’de görüşülmesi sırasında, bu kanun teklifinin hükûmete sağladığı yetkiler konusundaki eleştirilere cevap vermek için kürsüye çıkan ilk Başbakanımız Mustafa Kemal ATATÜRK şu ifadeleri kullanmıştı[1]: “…Fakat ihtimal ki rüfekayı kiramımızdan bâzılariyle mazbata muharriri beyefendinin söylemek istediği başka bir şeydir. Yani : «Bu hükümet demokratik bir hükümet midir, sosyalist bir hükümet midir? Yani şimdiye kadar okuduğumuz kitaplarda ismi zikredilen hükümetlerden hangisidir?» buyurdular. Efendiler, bizim hükümetimiz demokratik bir hükümet değildir, sosyalist bir hükümet değildir ve hakikaten kitaplarda mevcud olan hükümetlerin, mahiyeti ilmiyesi itibariyle, hiçbirine benzemiyen bir hükümettir. Fakat hâkimiyeti milliyeyi, iradei milliyeyi yegâne tecelli ettiren bir hükümettir, bu mahiyette bir hükümettir. İlmî, içtimai noktasından bizim hükümetimizi ifade etmek lâzım gelirse; «Halk hükümeti» deriz (…) Fakat ne yapalım ki, demokrasiye benzemiyormuş, sosyalizme benzemiyormuş, hiçbir şeye benzemiyormuş. Efendiler, biz benzememekle ve benzetmemekle iftihar etmeliyiz. Çünkü, biz bize benziyoruz, efendiler.”(Atatürk’ün 01/12/1921 tarihinde TBMM’de yaptığı konuşmasından)
Diğer taraftan, Osmanlı-Türk anayasacılık hareketinin ilk ürünü olan 1876 Kânûn-i Esâsî’de 1909’da yapılan anayasa değişikliklerinin bir kısmının, Devlet Başkanı Padişah ile yasama organı (Meclis-i Umûmî) arasındaki ilişkiler ve Bakanlar Kuruluyla (Heyet-i Vükelâ) ilgili olması, hükûmet sistemiyle ilgili tartışmaların tarihini biraz daha geriye götürmektedir. O halde, ülkemiz açısından hükûmet sistemi tartışmalarının, 110 yıldan fazla bir süredir devam ettiği rahatlıkla söylenebilir. Ayrıca hükûmet sisteminin değiştirilmesi konusunda en güçlü iradenin, şu anda mevut olduğu da her halde rahatlıkla gözlemleniyordur. “En güçlü irade”den söz ediyorum. Çünkü TBMM’de neredeyse tek başına anayasayı değiştirecek kadar bir çoğunluğa sahip iktidar partisinin, BHS’ye geçiş konusundaki güçlü isteğini hemen her fırsatta dile getirmesine tanık oluyoruz.
Hükûmet sistemi değişikliği, bir ülke açısından oldukça önemli sonuçlara yol açabilecek nitelikte bir konudur. Hele ki, koalisyon hükûmetleri döneminde ülkemizde yaşanan iktisadi, siyasi ve sosyal istikrarsızlıklar hatırlandıkça, konunun önemi daha iyi anlaşılıyor. Bu durumda, koalisyon hükûmetlerinin kurulmasına izin veren PHS ister istemez hedef tahtasına oturtulmaktan kurtulamıyor. Koalisyon hükûmetlerini dışlayan ve daha çok tek parti hükûmetlerine uygun BHS ise ülkenin bütün sorunlarına çare olacak kurtarıcı rolünde, PHS’den boşalan tahttaki yerini alıveriyor.
PHS ile olan uzun birlikteliğimizden midir (yaklaşık 70 yıl) bilinmez, kimi siyasi partiler ve sivil toplum örgütleri tarafından yürütülen muhalefetin bir kısmı BHS’ye şiddetle karşı çıkıp, sistemde aksaklıklar varsa bunun PHS’de yapılacak kısmi değişikliklerle giderilmesi taraftarı gibi görünüyor. Otoriter bir sisteme kayış eleştirileri ve demokrasi uygulamaları konusundaki şikâyetler, konunun diğer yönlerini oluşturuyor. Biz gündelik siyasete pek fazla girmeden ve onun söylemlerini kullanmadan konuyu ele almaya çalışacağız. Konunun önemi ve genişliği, anlatılmak istenilenlerin sadece bu yazıda ifade edilmesini imkânsız kılması karşısında, belki konuya bir sonraki yazı ile devam edilmesi isabetli olabilir.
PHS ile olan gönül bağları gereği, onun devamını isteyenleri kınamak çok da adil olmaz. Ne de olsa PHS ile olan tecrübemiz 110 yılı aşkın bir zaman öncesine dayanıyor. Gerçekten de, 1876 Kânûn-i Esâsî’de yapılan 1909 Anayasa değişiklikleriyle, yasama ve yürütme organları arasındaki ilişkilen PHS’ye uygun olarak düzenlenmişti. Hemen sonrasında 1921 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu döneminde MHS benimsendiyse de, hem sistemin uygulamada PHS gibi işlemesi, hem de bu dönemin görece kısa sürmesi, anılan hükûmet sistemi tecrübesinin çok da kayda değer olmamasına neden olmuştur. Zaten 1924 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu döneminde MHS ile PHS’nin birlikteliğine dayalı karma bir hükûmet sistemi söz konusuydu. 1961 ve 1982 Anayasaları yasama ve yürütme organları arasındaki ilişkileri, PHS’ye uygun olarak düzenlemiş ve uygulamada da bu sistem işlemiştir. Ne var ki, ülkemizde uygulanan PHS, klasik PHS’ye göre kimi farklılıklar taşıdığı için (2007 yılı Anayasa değişikliğinden önce) “rasyonelleştirilmiş ya da aklileştirilmiş parlamenter sistem (RPHS-APHS)” olarak adlandırılmıştı. Yani Büyük Britanya ve Kuzey İrlanda Birleşik Krallığı’nda yaklaşık 400 yıldır uygulanan PHS’yi kendimize uydurmuş ve ismine de rasyonelleştirilmiş ya da aklileştirilmiş ifadelerini ekleyivermiştik.
“Biz bize benziyoruz” sözünün tezahürü müdür? Bilinmez, ancak yürütme içindeki Devlet Başkanı Cumhurbaşkanının gerek görev ve yetkileri, gerekse de yürütmenin diğer kanadı olan bakanlar kurulu ile olan ilişkileri bakımlarından klasik PHS’den kimi farklıkların olduğu bir hükûmet sistemi ile günümüze kadar idare ettik. İdare ettik diyorum. Çünkü toplumun genel yapısında olduğu gibi siyaset aktörlerindeki uzlaşı ve hoşgörü eksikliği ve çoğunlukçu demokrasi anlayışı, “tek partiye dayalı iktidar” isteği ile birleşince, farklı bir hükûmet sistemi arayışları gündemden hemen hiç eksik olmadı. Özellikle koalisyon hükûmetlerinin başarılı olmadıkları yönündeki toplumsal algı ki, bu algınin hiç de zayıf olmayan danakları bulunmaktadır, bu arayışları destekledi.
Kuşkusuz “Türkiye için en uygun hükûmet sistemi hangisidir?” sorusunun cevabı oldukça çok yönlü ve kompleks bir “uslamlamayı” gerektiriyor. Bu yazının, anılan soruya cevap olacağı iddiası bulunmuyor. Okuyucu için bir perspektif sunarak, farklı bir bakış açısı yaratma daha makul bir hedef gibi görünüyor. İtiraf etmek gerekir ki, her iki hükûmet sistemi taraflarından gelebilecek eleştiri oklarından sakınma isteği, yazar için anılan hedefi daha makul yapıyor![2]
Madem bu yazıda okuyucu için, hükûmet sistemleriyle ilgili bir bakış açısı kazandırma, hedef olarak alındı. O halde, önce hükûmet sistemleri hakkında kısa bir bilgilendirme yapılması; sonra BHS ve PHS ile ilgili değerlendirmelerde bulunmak daha isabetli olacaktır.
Hükûmet sistemleri yasama ve yürütme kuvvetleri arasındaki ilişkilerin niteliğine göre ortaya çıkmıştır. Dolayısıyla klasik ayrımda öncelikle hükûmet sistemleri, kuvvetler birliğine ve kuvvetler ayrılığına dayananlar şeklinde ikiye ayrılabilir. Anılan ayrımdaki “kuvvetler” ifadesiyle yasama ve yürütme kuvvetleri kastedilmektedir. Yargı kuvveti ise, otoriter sistemlerde kimi zaman; demokratik sistemlerde her zaman diğer iki kuvvetden ayrı bir şekilde faaliyet göstermesi gerektiğinden, hükûmet sistemlerinin sınıflandırılmasında dikkate alınmaz. Kuvvetlerin birliğine dayanan sistem de, kuvvetlerin yasama organında ve yürütme organında birleşmesine göre ikiye ayrılabilir. Kuvvetler yasama organında birleşmişse, eş deyişle yasama işleviyle birlikte yürütme işlevini yasama organı yerine getiriyorsa, MHS’den bahsedilir. Ülkemiz tarihinde 1921 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu dönemindeki sistem, böyle bir sistemdi. Günümüzde pek fazla örneği olmamakla birlikte, İsviçre Konfederasyonu’nda uygulanan hükûmet sistemi MHS olarak kabul edilebilir. Ne var ki, bu sistem bizdeki örneğinden de anlaşılacağı üzere genellikle olağanüstü dönem ya da şartların bir araya gelmesiyle ortaya çıkmıştır. Günümüzde bu sistemin savunuculuğuna da pek rastlanmamaktadır. Kuvvetlerin yürütmede birleşmesi diktatörlük rejimleri olarak nitelendirilmektedir. Bu son sistemler, otoriter ya da totaliter olabilirler ve adından da anlaşılabileceği gibi demokrasiyle bağdaştırılmamaktadırlar.
Günümüzde demokratik rejimler, büyük çoğunlukla kuvvetler ayrılığına göre biçimlenmiş hükûmet sistemlerinden birisini tercih etmektedirler. Kuşkusuz bu tercih, siyasi ve sosyal gelenekler ve şartlar, tarihi tecrübeler ve pratik gerekliliklere göre yapılmaktadır. Kuvvetler arasındaki ilişkilerin niteliğine göre de BHS, YBHS ve PHS’den söz edilebilir.
BHS, yasama ve yürütme kuvvetlerinin sert ayrılığına dayanmaktadır. Bu sistemde yürütme işlevi tek başına başkan tarafından yerine getirilir. Yasama işlevi ise devletin şekline göre tek ya da çift meclisten oluşan bir yasama organı tarafından yerine getirilmektedir. Her iki organ, yani başkan ve yasama organı seçmen topluluğu tarafından ayrı ayrı yapılan seçimlerle belirli bir süre (4, 5, 6 yıl gibi) göreve getirilirler. Bu sistemde yasama ve yürütme kuvvetlerinin birbirlerinin varlığına son verebilmeleri mümkün değildir. Diğer deyişle, yasama organı, başkanı görevden alamadığı gibi, başkan da fesih mekanizmasını kullanarak yasama organının varlığına son verememektir.
PHS, yumuşak kuvvetler ayrılığı sistemi olarak tanımlanabilirse de, bunu daha çok kuvvetlerin işbirliği şeklinde ifade etmek daha isabetlidir. Bu sistemde yürütme organı genellikle iki kanatlıdır. Birisi sınırlı sorumlu ve yetkili devlet başkanı; diğeri ise, başbakan başkanlığındaki bakanlar kuruludur. Esasında bu sistemde yürütmenin etkin unsuru, bakanlar kurulunun başkanlığını yapan başbakandır. Bakanlar kurulu, yasamanın içindeki çoğunluktan çıkar ve siyasi sorumluluğu da yasama organına karşıdır. Bu demektir ki, hükûmetin görevine devam etmesi için yasama organının güvenine ihtiyacı vardır. Bu güven başta olması gerektiği gibi görevin devamı süresince bulunmalıdır. Ne zaman ki bu güven ortadan kaybolur, hükûmetin de varlığı son bulur. PHS’de devlet başkanı, eğer cumhuriyetle yönetilen bir devlet söz konusu ise seçimle işbaşına gelir. Monarşik bir sistem söz konusu ise, o devletin çeşitli veraset kurallarına göre işbaşına gelir. Türkiye’de Cumhurbaşkanı; Birleşik Krallık, İsveç Krallığı, Hollanda Krallığı ve İspanya Krallığı’nda da Kral ve Kraliçe’lerin durumu böyledir. Ne var ki her iki rejimde ortak noktalar, devlet başkanının görece yetkisiz ve siyaseten sorumsuz olmasıdır. Dolayısıyla PHS uygulamalarında devlet başkanının yetkileri sembolik nitelikte olur/olmalıdır. Yasama organının güvensizlik oyu ile hükûmeti düşürebilmesine karşılık, devlet başkanının parlâmentoyu feshederek yeni seçimlere gidebilmesi yetkisi bulunmaktadır.
YBHS olarak adlandırılan ve daha çok Fransızların uydurduğu hükûmet sisteminde ise, hem BHS’den hem de PHS’den kimi unsurları kendisinde birleştiren karma bir sistem görünümündedir. PHS’nin yürümemesi ve oldukça istikrarsız hükûmetlerin kurulmasına neden olmasından Fransızlar tarafından icad edilmek zorunda kalınan bu sistemde, doğrudan seçmen tarafından seçilen bir cumhurbaşkanı bulunmaktadır. Dahası devlet başkanının yetkileri sembolik nitelikte olmayıp, devlet başkanı oldukça etkili yetkilere sahiptir. Diğer taraftan, sistemde siyasi olarak sorumlu bir bakanlar kurulunun ve başbakanın varlığı, onu BHS’den ayırarak PHS’ye yaklaştırmaktadır.
Bu kısa yazıda kuvvetler ayrılığına dayanan her üç hükûmet sisteminin belli başlı ayırıcı unsurları hakkında bilgi verilmeye çalışıldı[3]. Her üç sistemin de uygulamaya göre demokratik ya da anti demokratik olabileceği hatırlatılarak, “Türkiye için en uygun hükûmet sistemi hangisidir?” sorusu için bir bakış açısı sağlama hedefine yaklaşmak için, konuya başka bir yazı ile devam edilecektir.
[1] Mustafa Kemal ATATÜRK, TBMM Başkanı olması sebebiyle ayrıca “İcra Vekilleri Heyeti”nin de başkanlığını yürütüyordu. Bu sebeple ilk Başbakanlık görevini Mustafa Kemal ATATÜRK yerine getirmiştir.
[2] Konuyla ilgili oldukça kapsamlı ve yakın tarihli bir çalışma olan, “Ferhat USLU, Türkiye’de Hükûmet Sistemi Tartışmaları ve Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminde Yasama ve Yürütme Organları Arasındaki İlişkiler, Güncellenmiş ve Gözden Geçirilmiş 2. Baskı, Filiz Kitabevi, İstanbul, Eylül 2022, ISBN: 978-975-368-767-6, Sayfa Sayısı: XXXVI + 982.” künye bilgili kitaba bakılabilir.
[3] Her ne kadar bir çok kaynakta kuvvetler ayrılığına dayanan hükûmet sistemleri arasında sayılsa da PHS’nin yasama ve yürütme kuvvetlerinin birliğine dayalı bir hükûmet sistemi olduğu değerlendirilmektedir. YBHS’nin, PHS’nin Fransızların siyasi kültür ve yapısıyla bağdaşmamasından dolayı yine Fransızlar tarafından icad edilmek zorunda kalınan bir hükûmet sistemi niteliği, BHS’nin kuvvetler ayrılığına dayalı özgün ve tek hükûmet sistemi olarak nitelendirilmesine neden olmaktadır.